Thursday, August 18, 2016

Perbuatan Pemerintah (Bestuurhandelingen) Dalam Praktik Adminstrasi (3)

Konsep Hukum Beleid dan Beleidsregels
Beleid dapat pula dikatakan sebagai perwujudan dari diskresi, yang sesuai dengan konsep teorinya adalah reaksi faktual baik secara spontan maupun terencana dari badan/pejabat pemerintah atas suatu hal yang tidak diatur di dalam perundang-undangan, namun memerlukan penyelesaian sesegera mungkin guna memecah kebuntuan administrasi maupun memperlancar jalannya roda pemerintahan.
Surat Edaran atau Surat Himbauan merupakan titel yang umum dari sebuah beleid. Alasan hukumnya adalah baik edaran maupun himbauan, merupakan tindakan nyata/faktual dari badan atau jabatan administrasi yang berisikan petunjuk atau standar nilai tertentu, sehingga suatu tindakan/administrasi akan dikatagorikan sebagai tindakan/administrasi pemerintah yang senada dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, dengan dasar tafsiran atau standar penilaian dari badan/jabatan administrasi yang mengeluarkannya.
Tafsiran inilah yang selanjutnya secara praktis menjadi dasar pemikiran Menteri PAN-RB, Yuddy Chrisnandi, menganggap Cuti setelah Idul Fitri 1437 H. dihimbau untuk dilarang diberikan melalui Surat Nomor B/2337/M.PANRB/06/2016, karena konteks kebijakan yang diagunakan adalah asumsi bahwa Cuti Bersama dan Libur Idul Fitri telah cukup lama. Tinggal dikaji saja, koherensinya dengan peraturan perundang-undangan, apakah beleid itu bertujuan memudahkan urusan administrasi pemerintahan, menafsirkan ketentuan mengenai pemberian hak cuti, ataukah sebaliknya, mengatur hal yang sama sekali bertentangan dengan regeling maupun beschikking. Yang paling utama, karena itu adalah beleid¸maka memperlakuannya seolah-olah sebagai sebuah beschikking bahkan regeling yang bersifat imperative dan mau-tak mau harus dipatuhi, adalah sebuah kekeliruan administrative, bahkan cara berpikir yang tidak tepat.
Contoh lain secara praktis terkait beleid, adalah pembatasan pemberian hak cuti sejumlah 5% dari keseluruhan pegawai sebagaimana Penjelasan Umum Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1976. Hal pertama yang perlu diluruskan adalah kedudukan penjelasan dalam sebuah peraturan perundang-undangan, bukanlah bagian dari norma yang mengikat atau berakibat hukum di peraturan tersebut, dan tak lebih merupakan tafsiran atau analogi konkrit dari pembentuk peraturan saja.
Hal kedua, norma dalam suatu regeling sebagaimana eksistensi penjelasan dalam peraturan perundang-undangan, bila dianggap sebagai sebuah petunjuk pelaksanaan urusan administrasi pemerintahan, tentu bisa ditafsirkan, termasuk melalui beleid. Identik dengan padanannya, beleid harus pula mampu merefleksikan sifat “arif” dan “bijak”, serta kaidah yang memudahkan -bukan membebankan- pelaksanaan administrasi Negara sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Penalaran yang utama tentang beleid itu tentu keharusan sejalan dengan aturan dasarnya, tidak bersifat mengatur apalagi menentukan hal baru yang kontradiktif dan tidak senafas dengan normanya.
Hal ketiga terkait beleid -yang juga inklusif dengan kekeliruan paradigma sikap terhadap penjelasan dalam perundang-undangan-, adalah bahwa beleid merupaan tafsiran spontan maupun sistematik terhadap suatu kejadian faktual tertentu yang spesifik, bukan atas dasar hal atau kejadian yang umum dan sama. Seperti halnya diskresi, beleid pun sejalan dengan konsepnya yang hanya bisa diterapkan dengan efektif (tepat sasaran) dan efisien (tepat guna), tatkala ada kejadian spesifik yang memerlukan terjemahan sikap “bijak” dari pejabat administrasi untuk melaksanakan urusan pemerintahan. Apabila kaidah beleid semata ditafsirkan dapat berlaku dan diberlakukan pada setiap waktu (ratione tempus) dan setiap tempat (ratione loci), maka akan lebih tepat produk administrasinya adalah regeling, atau setidaknya beleidsregel agar jelas penormaannya, pengaturannya yang bersifat umum (tidak spesifik), serta akibat hukum yang ditimbulkannya[1].

NOMENKLATUR
RECHTHANDELINGEN
FEITEDELIJKHANDELINGEN
Beschikking
Regeling
Materiale Daad
Beleid
Tipikal
Keputusan/Penetapan
Peraturan
Perjanjian
Edaran/Himbauan
Substansi pengaturan
Konkrit, Individual, Final
Umum
Kesepakatan adalah hukum Pacta Sunt Servanda
Tafsiran Badan/Jabatan atas aturan
Akibat Hukum
Erga Omnes
Erga Omnes
Inter Partes
Tidak ada akibat hukum
Sifat
Konstitutif/Deklaratif/Condemnatoir
Konstitutif/Deklaratif/Condemnatoir
Konstitutif/Deklaratif/Condemnatoir. Sebagaimana pasal 1320 KUHPerdata
Memudahkan Pelaksanaan aturan/keputusan. Tak ada pembebanan akibat hukum.
Aspek utama yang menyebabkan edaran atau himbauan tidak dikatagorikan sebagai beschikking apalagi regeling adalah ketiadaan pernyataan kehendak (wilsvorming) dari penerbitnya, untuk dipatuhi tanpa kecuali. Ini tergambar dari title maupun substansi yang digunakan yakni, edaran ataupun himbauan yang secara gramatikal harus ditafsirkan sebagai “nilai yang baik” atau “nilai yang berstandar baik”, yang tentu berkaitan dengan etika, bukan “hal yang benar” atau “batasan tentang hal yang benar” yang berkaitan dengan norma imperatif.
Atas dasar pemikiran tersebut, maka beleid hanya bernilai etika, bukan bernilai hukum. Sehingga akibat pengabaian terhadap sebuah beleid, baik dalam bentuk Surat Edaran maupun Himbauan hanya bersifat sanksi etika belaka, tidak berakibat sanksi hukum. Pun halnya dengan penundukkan terhadap substansi dari beleid tersebut, pengabaian terhadapnya bukanlah pelanggaran hukum atau norma, karena apa yang termuat di dalamnya tidak memiliki keterikatan hukum.
Di sisi lain, oleh karena tidak memiliki sanksi konkrit, beleid kerap diabaikan sebagai salah satu acuan pelaksanaan administrasi Negara, sehingga untuk memunculkan sifat imperative di dalamnya, muncullah konsep baru yang kendati sejatinya merupakan sebuah kebijakan, akan tetapi dikondisikan agar memiliki akibat dan sanksi hukum di dalamnya.
Karena isi muatannya merupakan juga suatu pengaturan yang bersifat umum seperti halnya peraturan perundangan biasa, maka hal itu disebut sebagai perundang-undangan semu atau pseudo wetgeving atau spigel regelingen. Isi muatan dari keputusan TUN demikian itu, merupakan pelaksanaan atau penjabaran kebijaksanaan-kebijaksanaan lebih lanjut dari wewenang diskresioner yang dimiliki dan harus dilaksanakan oleh para badan atau jabatan TUN sebagai aparat pemerintah. Oleh karena itu, lalu dinamakan sebagai peraturan kebijaksanaan atau beleidsregels[2].
Peraturan kebijaksanaan (beleids regel), merupakan produk hukum yang lahir dari kewenangan mengatur kepentingan umum secara mandiri atas dasar prinsip freijs ermessen yang dalam prakteknya banyak dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden atau Keputusan Menteri, akibatnya banyak Keputusan Presiden yang ditetapkan, termasuk dalam materi ketentuan yang seharusnya dituangkan dalam bentuk undang-undang, ditetapkan sendiri oleh Presiden tanpa melibatkan Dewan Perwakilan Rakyat[3].
Akan tetapi dalam bentuknya sebagai suatu peraturan kebijaksanaan (beleids regel/policy rules), Bagir Manan mengatakan bahwa peraturan kebijakan bukan peraturan perundang-undangan sehingga asas-asas pembatasan dan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan tidak dapat diberlakukan pada peraturan kebijakan. Suatu peraturan kebijakan tidak dapat diuji secara hukum (wetmatigheid), karena memang tidak akan ada dasar peraturan perundang-undangan untuk membuat peraturan kebijakan. Peraturan kebijakan dibuat berdasarkan freies ermessen dan ketiadaan wewenang administrasi negara yang bersangkutan untuk membuat peraturan perundang-undangan (baik karena secara umum tidak berwenang maupun terhadap obyek yang bersangkutan tidak berwenang mengatur, karena tidak ada peraturan perundangan yang mengatur). Selanjutnya dikatakannya bahwa pengujian terhadap peraturan kebijakan lebih diarahkan pada doelmatigheid dan karena itu batu ujiannya adalah asas-asas umum penyelenggaraan pemerintah yang layak[4].
Baik beleid maupun beleidsregel dalam kajian hukum administrasi, bukanlah sebuah keniscayaan. Hanya saja, tidak segala aspek pelaksanaan administrasi Negara dapat diterjemahkan dalam beleid maupun beleisregel. Setidaknya batasan tersebut diungkapkan oleh Van Kreveld dalam disertasinya, bahwa syarat disusunnya suatu beleidsregels adalah[5]:
1.     Tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar yang mengandung wewenang diskresioner yang dijabarkannya itu;
2.     Tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan nalar yang sehat. (common sense-pen.);
3.     Harus dipersiapkan dengan cermat, dengan pertimbangan teknis dari pihak-pihak yang terdampak;
4.     Isinya harus jelas dan pasti mengenai hak-hak dan kewajiban dari pihak-pihak yang terdampak;
5.     Harus dapat menjelaskan dasar-dasar dan tujuan diterbitkannya peratuan kebijakan tersebut;
6.     Harus memenuhi syarat kepastian hukum materiil. Hak dari pihak yang terdampak harus dihormati dan pengharapan yang pantas dan telah ada sebelumnya tidak boleh dilanggar;
Karena tujuan awalnya adalah melancarkan urusan pemerintahan, maka beleid maupun beleidsregel harus bercirikan “menguntungkan” atau “memudahkan” pihak-pihak yang akan terdampak dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya di dalam pemerintahan, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, bukan sebaliknya malah membebani atau menimbulkan kerugian bagi pihak yang ditujunya[6].
Tabel 2
BELEIDBESCHIKKING
BELEIDSREGEL
BELEID
Kebijakan untuk melaksanakan keputusan
Kebijakan untuk melaksanakan peraturan
Kebijakan untuk melaksanakan peraturan
Terjemahan pejabat untuk memudahkan pelaksanaan sebuah keputusan/penetapan
Terjemahan pejabat untuk memudahkan pelaksaan sebuah peraturan
Terjemahan pejabat untuk memudahkan pelaksaan sebuah peraturan/beschikking
Di luar UU 12 Tahun 2011
Memiliki Akibat Hukum tertentu.
Tidak memiliki akibat hukum
Sifatnya Declaratoir dan/atau Condemnatoir
Sifatnya memberikan kemudahan/keringanan dalam pelaksanakan urusan pemerintahan
Keputusan Menteri
Peraturan Menteri
Surat Himbauan
Sumber: Penulis (diolah).
Persoalan lain yang muncul terkait eksistensi beleid maupun beleidsregels adalah pengujian keabsahannya. Perangkat perundang-undangan telah jelas dan tegas menunjukkan upaya dan institusi yang berwenang menguji keabsahan (rechtmatieg) suatu regeling, baik di level Undang-undang (ke Mahkamah Konstitusi) maupun level di bawah Undang-undang, yaitu Peraturan Pemerintah dan seterusnya ke bawah (ke Mahkamah Agung). Begitu pun halnya dengan kewenangan menguji keabsahan beschikking, dengan pengajuan gugatan ke Peradilan Tata Usaha Negara. Yang menjadi persoalan besar, tatkala beleid ataupun beleidsregel memuat substansi yang cacat secara substansi maupun prosedural, upaya atau institusi mana yang berwenang menguji keabsahannya?
Baik beleid maupun beleidsregels harus menduduki proporsi yang konsisten dan koheren secara fungsional maupun konstitusional dengan aturan (regeling maupun beschikking) yang mengatur substansi serupa. Beleid maupun beleidsregels secara mutlak tidak bisa kontradiktif maupun menyimpangi aturan pokok di dalam regeling ataupun beschikking, dengan alasan apapun juga. Semuanya harus dikembalikan ke dalam fungsi pokok dari sebuah kebijakan, yakni memudahkan dan melancarkan pelaksanaan administrasi pemerintahan. Bukan untuk menentukan atau membentuk aturan yang sama sekali baru dan berbeda dengan peraturan perundang-undangan yang telah ada sebelumnya.
Baik beleid maupun beleidsregels harus menduduki proporsi yang konsisten dan koheren secara fungsional maupun konstitusional dengan aturan (regeling maupun beschikking) yang mengatur substansi serupa. Beleid maupun beleidsregels secara mutlak tidak bisa kontradiktif maupun menyimpangi aturan pokok di dalam regeling ataupun beschikking, dengan alasan apapun juga. Semuanya harus dikembalikan ke dalam fungsi pokok dari sebuah kebijakan, yakni memudahkan dan melancarkan pelaksanaan administrasi pemerintahan. Bukan untuk menentukan atau membentuk aturan yang sama sekali baru dan berbeda dengan peraturan perundang-undangan yang telah ada sebelumnya.
Beberapa parameter sebagaimana tersebut di ataslah yang seharusnya dijadikan tolok ukur, bagaimana implementasi good governance dilaksanakan dengan sebaik-baiknya, dimana dengan mengadaptasi konsep stufenbau theory, maka peraturan perundang-undanganlah yang menjadi puncak acuan pelaksanaan admistrasi Negara, selanjutnya beerpedoman pada keputusan administrasi, baru di bawahnya adalah peraturan kebijakan (beleidsregel) maupun kebijakan (beleid) dalam rangka mempermudah pelaksanaan administrasi Negara. Tidak sebaliknya, mengenyampingkan norma hukum dalam peraturan maupun keputusan, dan menempatkan beleidsregel dan beleid seolah-olah sebagai lex specialis yang menjadi pedoman konkrit pelaksanaan administrasi pemerintahan. Akan menjadi sebuah paralogis.




[1] Alasan logis mengapa beleid, baik dalam bentuk: (a). sikap yang “menganggap” pembatasan pemberian Cuti sebesar 5% dari jumlah pegawai di dalam Penjelasan PP 24 Tahun 1976 sebagai bagian dari norma positif, ataupun; (b). menerapkan aturan 5% sebagai beleid personal pejabat administrasi secara tersendiri, merupakan sebuah kekeliruan, adalah berpulang pada sifat beleid itu sendiri. Apakah memuat unsur “kebijakan”, saat pejabat administrasi menerapkan aturan 5% pemberian cuti, tanpa sama sekali mempertimbangkan tempat (pusat dan pelosok) pekerjaan, dan waktu (hari biasa dan hari-hari khusus) dalam pemberian cutinya? Bukankah pemberlakuan aturan yang umum dan abstrak lebih merupakan sifat dari peraturan, bukan kebijakan?
[2] Indroharto, op.cit, hlm. 197
[3] Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, 2004, Yogyakarta: FH UII Press, hlm. 25
[4] Bagir Manan, Peraturan Kebijakan, Varia Peradilan, Desember, 2008, hlm.15
[5] Indroharto, ibid, hlm. 200.
[6] Misalnya Surat Edaran Nomor: 33-1/SEK/KU.01/2/2016, Sekretaris Mahkamah Agung mengenai Ketatalaksanaan Pengadilan, yang secara substantive bersifat menguntungkan Ketua, Wakil Ketua, Panitera dan Sekretaris Pengadilan dalam hal urutan prioritas penggunaan fasilitas barang milik Negara, meskipun di sisi lain juga ternyata merugikan dan mengenyampingkan jabatan Hakim yang tidak termasuk dalam prioritas sebagaimana substansi Edaran tersebut.

No comments:

Post a Comment