Thursday, August 11, 2016

PERBUATAN PEMERINTAH (BESTUURHANDELINGEN) DALAM PRAKTIK ADMINISTRASI (2)

Tindakan Faktual dan Diskresi
Varian lain dari perbuatan pemerintah adalah perbuatan faktual (feitelijkehandeling), yang definisi sederhananya adalah tindakan-tindakan yang tidak ada relevansinya dengan hukum dan oleh karenanya tidak menimbulkan akibat hukum[1]. Menurut Kuntjoro Probopranoto, tindakan berdasarkan fakta (feitelijkehandeling) ini tidak relevan, karena tidak mempunyai hubungan langsung dengan kewenangannya[2].
Konsep yang secara praktis hampir mirip dengan perbuatan faktual adalah diskresi, sebab pelaksanaannya tidak bersumber dan didasarkan pada keberadaan peraturan perundang-undangan, baik berkenaan dengan kewenangannya, tipikal perbuatan/tindakan administrasinya maupun akibat hukum dan daya ikatnya. Dapat dikatakan bahwa diskresi merupakan reaksi dari pejabat administrasi terhadap persoalan hukum yang belum memiliki aturan rigid, sementara keadaan mengharuskan segera dilaksanakannya suatu perbuatan administrasi. Yang membedakannya dari perbuatan faktual adalah keberadaan akibat hukum yang ditimbulkannya.
Diskresi didefinisikan sebagai kebebasan mengambil keputusan dalam setiap situasi yang dihadapi menurut pendapatnya[3]. Dalam pemahaman umum, diskresi sering disamakan dengan freiss ermessen meskipun ada pula yang menganggap bahwa diskresi merupakan species dari freiss ermessen, yang didefinisikan oleh Philippus M. Hadjon sebagai kebebasan bertindak yang pada dasarnya berarti kebebasan untuk menerapkan peraturan dalam situasi konkrit tersebut dan kebebasan untuk bertindak meskipun tidak ada atau belum ada peraturannya secara tegas (sifat aktifnya pemerintah)[4]. Hal inilah yang mendasari pemikian penulis untuk mengidentikkan diskresi dengan perbuatan faktual, karena sama-sama menekankan pada perbuatan nyata (faktual) dalam menjalankan fungsi administrasi pemerintahan.
Dengan merujuk kembali pada teori perundang-undangan sebagaimana telah diulas sepintas sebelumnya, segala perbuatan hukum pemerintah secara umum dapat dikatakan didasari oleh adanya keabsahan (validity) untuk melaksanakannya. Bila jelas sumber dan dasar eksistensinya, maka itulah yang dinamakan kewenangan baik secara atributif, delegatif maupun mandat. Sementara bila tidak/belum jelas dasar keabsahannya, maka seyogyanya disepakati hal itu didasarkan pada diskresi yang kerap dijalankan untuk memperlancar dan mereduksi hambatan administasi Negara.
Keputusan atau tindakan pemerintahan yang dilakukan atas dasar diskresi seharusnya memiliki sifat, kriteria dan akibat hukum yang serupa, baik dalam proses pembentukannya, sifat keterikatannya, dan secara ideal memang harus dianggap sama dengan keputusan atau tindakan administrasi berdasarkan wewenang atributif maupun delegatif.
Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, menegaskan eksistensi dari Diskresi yakni dalam bentuk pengambilan tindakan dan/atau keputusan administrasi. Hal ini tentu menjadi perluasan makna dari diskresi yang selama ini dikenal hanya berbatas pada tindakan saja, sebab analogi klasik yang sering dicontohkan mengenai diskresi adalah tindakan polisi yang membolehkan kendaraan menerabas lampu merah sebab ada momentum yang mengharuskannya untuk mengurai kemacetan yang tengah terjadi.
Asumsi semacam ini mendapat justifikasi dan contoh konkrit yang kendati agak kontroversial dan menimbulkan polemik, namun menunjukkan seperti apa pemahaman diskresi di kalangan administrator pemerintah yakni pernyataan Kepala Kepolisian RI tentang Konvoi Moge di Yogyakarta, yang diberitakan media disebabkan adanya “Hak Diskresi” pada setiap polisi[5], apakah implementasi dan pemahaman mengenai diskresi telah tepat diterapkan semacam itu? 
Baik stufenbautehorie Hans Kelsen, maupun stufenordnung der rehcstnormen Hans Nawiansky, keduanya memiliki konsensus bahwa norma itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis. Suatu norma itu berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang di atasnya lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tertinggi dan tidak dapat ditelusuri lagi sumber dan asalnya[6].
Berdasarkan dua deskripsi tersebut, penulis berpendapat bahwa oleh karena sifat “saling mengadakan” dan “saling meniadakan” antar norma di dalam piramida perundang-undangan, sebagaimana teori hierarkhi perundang-undangan tersebut, maka bila muncul norma/aturan yang dibentuk selain dari klausul “saling mengadakan” dan “saling meniadakan” tersebut, sumber validity-nya bukanlah wewenang, melainkan hasil diskresi.
Hal yang sama pula, yang penulis tafsirkan terhadap eksistensi dan hierarki jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana disebutkan dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011, bahwa kesemua jenis norma in cassu peraturan perundang-undangan yang eksplisit disebutkan disana – kecuali Pancasila yang merupakan grundnorm-, merupakan manifestasi dari wewenang (atribusi maupun delegasi) terkait perbuatan hukum pemerintah, dalam hal dibentuknya regeling serta aturan pelaksanaannya, yang diistilahkan Hans Nawiansky sebagai Verordnung dan autonome satzung, termasuk pula beschikking dalam praktik administrasinya.
Sehingga terhadap hal ini penulis berpendapat bahwa, segala produk aturan yang berkaitan dengan perbuatan pemerintah (bestuurhandelingen), sepanjang tidak memenuhi klausul “saling mengadakan” dan “saling meniadakan” sebagaimana konsep utama pemikiran mengenai stufenbau theorie tersebut dan sepanjang tidak pula termuat di dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana Pasal Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011, tak lebih merupakan beleid dan jika pun tidak demikian, maka setidaknya hanya berada pada level beleidsregels saja, yang sumbernya berdasarkan diskresi badan/jabatan administrasi negara.
Penormaan diskresi secara formal dilakukan dalam kajian pasal-perpasal melalui Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014. Sama halnya dengan penormaan asas-asas umum pemerintahan yang baik di dalam Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 maupun Undang-undang lainnya, menurut hemat penulis pemuatan norma diskresi di dalam suatu perundang-undangan, dengan sendirinya akan mempersempit konsep mengenai diskresi itu sendiri sebab syarat-syarat suatu tindakan/keputusan dikatakan sebagai sebuah diskresi akan menjadi lebih terbatas dan terikat dengan norma hukum positif.
Kewenangan diskresi sejatinya digunakan dengan tujuan untuk menciptakan kesejahteraan rakyat bukan sebaliknya dan untuk mencapai tujuan bernegara tersebut maka pemerintah berkewajiban memperhatikan dan memaksimalkan upaya keamanan sosial dalam arti seluas-luasnya. Hal tersebut mengakibatkan pemerintah harus aktif berperan mencampuri bidang kehidupan sosial-ekonomi masyarakat (public service) yang mengakibatkan administrasi negara tidak boleh menolak untuk mengambil keputusan ataupun bertindak dengan dalih ketiadaan peraturan perundang-undangan (rechtsvacuum). Oleh karena itu untuk adanya keleluasaan bergerak, diberikan kepada administrasi negara (pemerintah) suatu kebebasan bertindak yang seringkali disebut fries ermessen (Jerman) ataupun pouvoir discretionnaire (Perancis)[7].
Perkembangan Konsep Bestuurhandelingen
          Sebagaimana telah dipaparkan sebelumnya, karena relevansinya dengan pemenuhan esensi dari Negara kesejahteraan yang terkadang berhadap-hadapan secara konfrontatif dengan kekakuan peraturan, maka praktik administrasi Negara dewasa ini kerap dihiasi dengan penggunaan diskresi dalam berbagai tindakan administrasi Negara.
          Konsepsi pembagian kekuasaan yang secara eksplisit menunjukan pembedaan fungsi alat Negara menjadi pembentuk, pelaksana dan penegak perundang-undangan juga secara vis a vis berpotensi menghambat tujuan Negara kesejahteraan, bila diterapkan secara tegas dan kaku. Bila proses pembentukan peraturan harus selalu menempuh kajian panjang dan politis di legislatif, maka realisasi dari tujuan kesejahteraan rakyat akan terhambat sebab menempuh proses yang tidak singkat, bertele-tele, bahkan saat dalam tahap penyusunannya saja, terlebih saat pelaksanaannya.
          Maka dari itu, Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 mengakomodir kewenangan dari eksekutif untuk membuat regeling, dalam bentuk Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden, kendati tetap harus sejalan dan memiliki keterikatan konstitusional maupun fungsional dengan peraturan perundang-undangan di atasnya. Hal mana yang sejalan dengan esensi teori oleh Hans Kelsen tentang hierarki dari peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, bahwa peraturan perundang-undangan yang[8]:
1.    Lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan undang-undangan yang lebih tinggi; dan
2.    Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tidak boleh bertentangan dengan undang-undang yang lebih tinggi lagi.
Atas nama tuntutan praktik administrasi Negara, peraturan yang bercorak regeling karena berisikan norma-norma yang bersifat abstrak dan umum, dan keputusan atau penetapan yang bertipikal beschikking karena memuat norma yang bersifat konkrit dan individual, mengalami modifikasi dan pengembangan, sesuai dan sejalan dengan kebutuhan dalam pelaksanaan urusan pemerintahan.
Secara praktis, norma yang bertitel peraturan dan mengikat secara umum, tak lagi terbatasi dan menjadi domain pembentuk undang-undang (legislative) saja, namun kewenangannya dapat pula terdapat pada badan/pejabat eksekutif. Disamping Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden, dalam praktik administrasi Negara juga ditemui eksistensi dari Peraturan Menteri, Peraturan Gubernur maupun Peraturan Walikota/Bupati, yang nyata dan jelas berada dalam lingkup kekuasaan eksekutif, bukan legislative.
Sebaliknya, norma yang memiliki karakteristik beschikking, baik yang bertitel keputusan, penetapan maupun ketetapan, dapat diterbitkan oleh badan/jabatan yang berada dalam lingkup legislative maupun yudisial, kendati konsep awal beschikking merupakan domain dari kekuasaan eksekutif dalam melaksanakan urusan administrasi pemerintahannya. Beschikking dalam lingkup yudisial misalnya adalah Penetapan Ketua Pengadilan tentang Susunan Majelis Hakim yang memeriksa suatu perkara, sementara dalam lingkup legislative, produk yang berkarakteristik beschikking misalnya adalah Keputusan mengenai penetapan anggota KPI/KPID.
Sebagai imbangan dari pelaksanaan urusan pemerintahan yang didasarkan baik berdasarkan regeling maupun beschikking, dalam literasi hukum administrasi Negara, dikenal pula istilah beleid atau kebijakan yang secara dogmatis dimiliki oleh pejabat administrasi pemerintahan. Menurut hemat penulis, beleid ini merupakan refleksi dari tindakan nyata/faktual (feitdelijkhandeling) yang di awal bahasan, merupakan salah satu jenis perbuatan pemerintahan sebagai antithesis dari perbuatan hukum (rechthandeling);
Oleh karena sifatnya yang tidak memiliki akibat hukum – karena hanya merupakan tindakan nyata/faktual-, sehingga tentu tidak memiliki sanksi terhadap ketidaksesuaian dan pelanggaran atas hal tersebut, beleid hanya memiliki sifat keterikatan etika di internal administrator pemerintahan saja, baik secara struktural maupun fungsional. Tidak adanya akibat hukum maupun sanksi dalam sebuah beleid dikarenakan sebelumnya telah ada norma yang rigid, baik dalam regeling maupun beschikking, yang telah pula mengatur hal yang serupa. Beleid-lah yang menafsirkan dan memberikan petunjuk untuk memudahkan pelaksanaan norma dalam regeling maupun beschikking itu.


[1] Ridwan HR, op.cit. hlm. 109.
[2] Sadjijono, op.cit. hlm. 84.
[3] JCT Simorangkir, dkk., Kamus Hukum, 2008, Jakarta: Penerbit Sinar Grafika, hlm. 38.
[4] Philipus M. Hadjon, Pengertian-Pengertian Dasar tentang Tindak Pemerintah (Bestuurhandeling), 1980, Surabaya: Djumali, hlm. 40-41.
[6] Maria Farida I.S., op.cit., hlm. 29
[7] Nieke Zulfahanum, Pengujian Keputusan Diskresi oleh Pengadilan Tata Usaha Negara Setelah Berlakunya Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, Thesis, Mataram: Universitas Mataram, 2016, hlm. 61
[8] Salim H.S. dan Erlies Septiana Nurbani, Penerapan Teori Hukum pada Penelitian Tesis dan Disertasi, 2013, Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, hlm. 57.

No comments:

Post a Comment