PERBUATAN PEMERINTAH (BESTUURHANDELINGEN) DALAM PRAKTIK ADMINISTRASI (1)

Mochtar Kusumaatmadja pernah mengungkapkan secara singkat tentang relasi antara hukum dan kekuasaan, yakni bahwa hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan, sementara kekuasaan tanpa hukum adalah kelaliman[1]. Hal yang secara analogi sejalan dengan perumpamaan mengenai ayam dan telur, siapa yang lebih dulu ada dan menyebabkan lainnya. Apakah hukum yang menyebabkan adanya kekuasaan, ataukah sebaliknya?

Pergeseran konsep hukum serta tipikal Negara hukum dari yang bersifat murni dan formal, menjadi lebih material-fungsional serta responsif telah memperkenalkan tipikal Negara yang tak hanya bercirikan hukum dan kekuasaan semata, namun juga tujuan hakiki dari penggunaan kekuasaan serta manfaat keberadaan hukum bagi masyarakat sebagai subyek utama dari Negara, yakni kesejahteraan.

Lahirnya paham Negara kesejahteraan (welfare state –pen.) tersebut memberikan alasan yang kuat bagi Negara untuk berperan lebih luas guna mewujudkan kemakmuran dan keamanan sosial rakyat dalam arti luas. Campur tangan Negara yang luas dalam kehidupan sosial masyarakat tersebut merupakan pergeseran dari konsep staatsonthouding, yang membatasi keterlibatan Negara dalam kehidupan sosial rakyat, menjadi konsep staatsbemoienis, yang mendorong Negara ikut campur dalam pengaturan kehidupan sosial sehingga melahirkan Negara hukum sosial (sociale rechtstaat)[2].

Lebih lanjut, Maria Farida dengan mengutip pendapat Attamimi menyatakan[3]: “Dalam wawasan Negara hukum yang baru ini, keketatan sudah lebih dilonggarkan dengan pengakuan terhadap adanya kebijaksanaan (freiss ermesen) bagi tindakan pemerintahan Negara meskipun dengan disertai imbangan dalam bentuk peradilan administrasi”, yang selanjutnya dirangkaikan oleh Muchsan dengan menyebutkan bahwa salah satu gejala yang muncul dalam Negara kesejahteraan adalah sering digunakannya asas diskresi dalam pelaksanaan fungsi pemerintahan[4].

Perbuatan administrasi Negara atau perbuatan tata usaha Negara merupakan terjemahan dari bestuurhandelingen yang hakikatnya berfungsi untuk mewujudkan tujuan Negara kesejahteraan tersebut. Sebagai personifikasi dari Negara, pemerintah (bestuur) dalam melaksanakan setiap perbuatan administrasi Negara tersebut harus mendasarkan diri pada peraturan perundang-undangan dan/atau asas-asas umum pemerintahan yang baik, sebagaimana norma yang termuat dalam Pasal 53 ayat (2) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004.

Perbuatan tata usaha Negara (bestuurhandelingen) dalam kepustakaan hukum administrasi Negara dapat diklasifikasikan atas perbuatan materiil/nyata (feitelijk handeling) dan perbuatan hukum (rechthandeling). Perbuatan materiil[5] adalah perbuatan yang dilakukan oleh badan atau pejabat TUN untuk memenuhi kebutuhan nyata yang tidak dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum[6]. Sehingga dari definisi tersebut, secara a contrario perbuatan hukum adalah perbuatan yang dapat menimbulkan akibat hukum. Konkritnya, akibat hukum dikatakan ada bila menimbulkan beberapa perubahan hak, kewajiban dan kewenangan, kedudukan hukum, atau pembebanan hak, kewajiban, kewenangan, ataupun status tertentu yang baru dan sama sekali berbeda dari sebelumnya[7].

Dari rumpun perbuatan hukum (rechtshandelingen), terdapat tipikal perbuatan hukum tata usaha Negara adalah perbuatan hukum yang dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha Negara berdasarkan norma hukum tata usaha Negara dan dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum tertentu, yaitu berupa hak dan kewajiban bagi seseorang atau badan hukum perdata yang dituju.

Indroharto mendefinisikan bahwa tindakan dalam lingkup administrasi Negara in cassu penerbitan sebuah produk hukum, ada yang bersifat abstrak, umum, final, dan ada pula yang bersifat konkrit, individual dan final[8]. Implementasinya jelas, jenis tindakan yang pertama dengan output berupa regulasi atau peraturan perundang-undangan (regeling), melekat kewenangannya pada legislative dan/atau eksekutif dalam kategori tertentu. Sementara jenis tindakan yang kedua dengan output berupa keputusan atau penetapan (beschikking), melekat kewenangannya pada badan/jabatan administrasi yang tentu proporsinya lebih besar berada pada lingkup eksekutif.

Kedua jenis output maupun dasar kewenangan penerbitannya tersebut, tentu termasuk dalam lingkup tindakan hukum (rechthandelingen), sebab dilakukan berdasarkan kewenangan yang telah ada (baik yang bersumber secara atributif maupun delegatif), serta ditujukan untuk dipatuhi (mengikat) dan memberikan akibat hukum tertentu bagi pihak secara umum, maupun pihak tertentu secara spesifik.

Pelaksanaan suatu tindakan atau keputusan administrasi secara normatif memiliki kaidah yang harus dipatuhi, sehingga tujuan serta hasil pelaksanaan tindakan atau keputusan tersebut memiliki nilai kepastian, kemanfaatan serta yang terpenting adalah keadilan. Dalam ilmu perundang-undangan, hal-ikhwal ini diistilahkan dengan daya laku karena ia memiliki keabsahan (validity/geltung) dan daya guna (efficacy) karena ia ditaati. Bila validity berkaitan dengan dari mana norma itu dibentuk, apakah dari norma yang lebih tinggi dan/atau lembaga yang berwenang membentuknya, maka efficacy berkenaan dengan efektivitas/daya guna norma tersebut[9].

Lebih lanjut dalam praktiknya, perbuatan administrasi negara (bestuurhandelingen) kerap diidentikkan secara spesifik dengan pelaksanaan urusan pemerintahan, yang tentu bersinggungan dengan tindakan administrasi maupun penerbitan keputusan administrasi Negara. Sejalan dengan pendapat dari H.J Romeijn, bahwa tindakan hukum administrasi (administratieve rechthandelingen) merupakan suatu pernyataan kehendak yang muncul dari organ administrasi dalam keadaan khusus, dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum dalam bidang hukum administrasi[10].

Perbuatan Hukum (Rechthandeling)

Istilah tindakan hukum TUN (administratieve rechtshandelingen) berasal dari dogmatik hukum perdata yang artinya “suatu tindakan hukum menurut hukum perdata adalah tindakan yang dilakukan dengan maksud untuk menimbulkan suatu akibat hukum”. Jadi, kalau suatu tindakan hukum pemerintahan (keputusan TUN) itu tidak menimbulkan suatu akibat hukum, maka tindakan itu (seperti memberikan penjelasan secara tertulis) bukan merupakan suatu tindakan hukum[11].

Secara konseptual, tindakan hukum pemerintah ini dikatagorikan menjadi dua golongan besar yakni tindakan hukum publik yakni penerbitan/penyusunan suatu keputusan/penetapan (beschikking) dan penerbitan/penyusunan peraturan (regeling), serta tindakan dalam ranah hukum privat, yang dalam pemahaman penulis dapat diidentikkan dengan materiale daad[12]. Keduanya memiliki perbedaan spesifik, dimana dalam penerbitan beschikking maupun regeling¸ tindakannya bersifat sepihak dan pemerintah berfungsi berdasarkan aturan hukum publik. Sementara dalam materiale daad, tindakannya bersifat dua arah (resiprokal) yang para pihaknya setara, sebab dalam hal ini pemerintah berlaku sebagaimana badan hukum perdata, karena mendasarkan perbuatannya itu pada aturan hukum perdata/privat[13].

Bagi Hakim di Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara, tentu bukanlah hal asing menguji eksistensi kewenangan, serta akibat hukum yang ditimbulkan dari suatu tindakan administrasi maupun penerbitan suatu keputusan administrasi (beschikking), sebab hal tersebut secara limitative sudah menjadi suatu keharusan secara formal sebelum mempertimbangkan aspek substansial mengenai pokok sengketa tata usaha negara.

Pembentuk Undang-undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara (khususnya Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986), telah dengan brilian dan detail mendefinisikan syarat pengklasifikasian suatu keputusan tata usaha Negara sebagaimana Pasal 1 angka 3 (yang berdasarkan Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009 telah diubah menjadi pasal 1 angka 9). Tak hanya untuk membedakannya dengan tindakan/keputusan administrasi yang bersifat abstrak dan umum (dalam bentuk regeling), tapi secara konseptual juga untuk membedakannya dengan tindakan faktual pemerintahan (feitelijke handeling) yang tidak memiliki akibat hukum tertentu[14].

Untuk membedakan tindakan hukum pemerintah dengan tindakan faktual pemerintah, maka dapat dianalisa bahwa unsur-unsur dari tindakan hukum pemerintahan (rechthandelingen), adalah sebagai berikut[15]:

a.  Tindakan tersebut dilakukan oleh aparatur pemerintah dalam kedudukannya sebagai penguasa, maupun sebagai alat perlengkapan pemerintahan (bestuurs organ);

b.  Tindakan dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan;

c.  Tindakan yang dimaksudkan sebagai sarana untuk menimbulkan akibat hukum (recht gevolgen) di bidang hukum administrasi;

d.  Tindakan yang dilakukan dalam rangka pemeliharaan kepentingan umum;

e.  Tindakan dilakukan berdasarkan norma wewenang pemerintah;

f.   Tindakan tersebut berorientasi pada tujuan tertentu berdasarkan hukum;

Konsep dasar tentang tindakan/keputusan administrasi, secara sinthesis maupun antithesis dapat merujuk pada rumusan Pasal 1 angka 9 Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009. Singkatnya, tatkala suatu tindakan pemerintahan berupa penerbitan suatu surat/dokumen memiliki unsur-unsur yang identik dengan ketentuan tersebut secara kumulatif, maka pada titik tersebut tindakannya dapat diklasifikasikan sebagai tindakan hukum pemerintahan (rechthandelingen) berupa penerbitan keputusan tata usaha negara (beschikking). Anthithesisnya, bila ada salah satu atau lebih unsur tidak ditemukan di dalamnya, berarti surat/dokumen tersebut bukanlah keputusan (beschikking), melainkan resultante tindakan faktual belaka.

---

[1] Mochtar Kusumaatmadja, Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Nasional, 1970, Bandung: Binacipta, hlm. 5

[2] W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara: Mendorong Terwujudnya Pemerintah Yang Bersih dan Berwibawa, 2009, Yogyakarta: Penerbit Universitas Atma Jaya Yogyakarta, hlm. 123-124.

[3] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, 1998, Yogyakarta: Penerbit Kanisius, hlm. 128.

[4] Muchsan, Perwujudan Pemerintah Yang Bersih dan Berwibawa dalam Negara Kesejahteraan, Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar dalam Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 1999, Yogyakarta, hlm. 4-5.

[5] Terhadap istilah ini, penulis menilai perlu membedakan perbuatan materiil sebagai padanan dari feitelijk handeling, dengan perbuatan materiil sebagai terjemahan dari Materiale Daad. Sehingga dalam peristilahan selanjutnya, penulis lebih memilih menggunakan padanan kata perbuatan nyata atau perbuatan faktual sebagai terjemahan dari feitelijk handeling.

[6] Philipus M. Hadjon, dkk. Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, 1994, Yogyakarta: UGM Press, hlm. 175-178.

[7] Ini identik dengan sifat dari keputusan (beschikking) maupun putusan (vonnis) yang secara tipikal dibedakan menjadi sifat konstitutif, declaratoir dan condemnatoir.

[8] Indroharto, Usaha Memahami Undang-undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, 2000, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, hlm.  144-145

[9] Maria Farida I.S., op.cit, hlm. 19

[10] H.J. Romeijn dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, 2006, Jakarta: PT RajaGrafindo Persada, hlm.13

[11] Indroharto, op.cit, hlm.146.

[12] Sebagian sarjana berpendapat bahwa materiale daad ini identik dengan tindakan nyata (faktual), namun penulis berpendapat bahwa material daad adalah komplemen dari sifat dualisme Badan/Pejabat Pemerintahan yang bisa juga berperan sebagai badan hukum privat tatkala melakukan perikatan dengan pihak lain, sehingga menundukkan diri pada kaidah hukum perdata. Hal yang tentu tidak dapat diklasifikasikan sebagai tindakan faktual dalam konteks feitelijkhandeling, sebab terdapat kontradiksi dalam hal eksistensi akibat hukum yang terjadi.

[13] Bandingkan dengan pengkatagorian dalam W. Riawan Tjandra, op.cit, hlm. 160, yang membedakan tindakan hukum tata usaha Negara memasukkan perbuatan banyak pihak (meerzijdige) ke dalam perbuatan hukum publik, sementara sebagaimana Scheltema maupun Sybenga, penulis lebih berpendapat bahwa segala tindakan yang dilakukan pemerintah dalam ranah hukum publik haruslah sepihak (eenzijdige) dan bersegi satu, karena merupakan refleksi dari sifat kekuasaan dan kewenangan serta kaidah erga omnes yang dimilikinya.

[14] R.J.H.M Huisman, dalam Ridwan HR, loc.cit.

[15]Sadjijono, Bab-Bab Pokok Hukum Administrasi, 2011, Yogyakarta: Laksbang Mediatama, hlm. 86