Undang-undang Administrasi Pemerintahan: Quo Vadis Peradilan Tata Usaha Negara (Bagian 2)

Kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara Pasca Undang-undang Administrasi Pemerintahan

Secara sporadis, terdapat penambahan kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara setelah disahkannya Undang-undang Administrasi Pemerintahan. Dikatakan sporadis, karena secara substansial apa yang menjadi perluasan kewenangan tersebut hanya disematkan secara parsial oleh Undang-undang Administrasi Pemerintahan, dan tidak mengubah secara keseluruhan praktik maupun hukum acara dalam praktik Peradilan Tata Usaha Negara yang ada.

Dari beberapa pasal yang secara signifikan memiliki dampak kebaruan bagi praktik peradilan administrasi, dapat dipilah menjadi 2 tipikal utama, yakni yang bersifat menambahkan kewenangan dan yang memperluas kewenangan.

Disebutkan penambahan kewenangan (kompetensi) absolut Peradilan Administrasi, karena sebelum disahkannya Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, kewenangan tersebut belumlah ada. Kewenangan dimaksud adalah sebagaimana disebutkan dalam ketentuan Pasal 21 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, yakni mengenai pengujian adanya penyalahgunaan wewenang, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 21 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 bahwa:

 “Pengadilan berwenang menerima, memeriksa dan memutuskan ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan”;

Sementara perluasan kewenangan merupakan penambahan kewenangan yang disebabkan karena adanya perluasan ataupun perubahan batasan konsep, yang sebelumnya sudah diatur di dalam Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara. Perluasan tersebut adalah definisi Keputusan Tata Usaha Negara, sebagaimana Pasal 87 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, serta pergeseran ketentuan Pasal 3 mengenai tindakan diamnya Badan/Pejabat Tata Usaha Negara, yang dianggap menolak menerbitkan keputusan, menjadi menganggap mengabulkan menerbitkan keputusan, meskipun tindak lanjutnya tetap harus melalui putusan pengadilan, sebagaimana ketentuan Pasal 53 ayat (3) Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014.

Polemik dan pro-kontra seputar adanya kewenangan menilai penyalahgunaan wewenang masih berlangsung hingga saat ini. Stigma negatif: “menghambat agenda pemberantasan korupsi” menjadi tajuk utama dalam setiap kajian maupun diskusi antara praktisi-akademisi hukum, khususnya yang mengkonfrontasikan pendekatan hukum pidana dan hukum administrasi.

Dalam beberapa tulisan, penulis berpendapat bahwa kaidah pengujian ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang, merupakan terminologi hukum administrasi, sehingga upaya hukumnya (baca: pengujiannya) pun harus dilakukan dalam kaidah hukum administrasi dan tentunya peradilan administrasi. Akan tetapi oleh karena dalam penyalahgunaan wewenang jabatan ini  potensial mengandung unsur-unsur pidana, maka pendapat semacam penulis pun mendatangkan kontra-argumen yang secara hukum sebenarnya juga merupakan hal yang logis.

Berbeda dengan pengujian hukum administrasi yang selama ini sering memiliki wilayah batas (sering diistilahkan grey area ataupun titik singgung) dengan hukum keperdataan, ternyata seiring dengan perkembangan hukum kontemporer, hukum administrasi pun bisa juga memiliki wilayah batas dengan hukum pidana, khususnya yang berkenaan dengan pelaksanaan urusan jabatan maupun urusan administrasi pemerintahan pada umumnya.

Bila disikapi dengan bijak dan pikiran terbuka, adanya peranan Pengadilan Tata Usaha Negara dalam menguji ada/tidaknya penyalahgunaan wewenang sejatinya dimaksudkan untuk mempermudah penentuan unsur “penyalahgunaan wewenang” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 UU Pemberantasan Tipikor, sehingga pertimbangan Majelis Hakim yang memeriksa Tindak Pidana Korupsi selanjutnya akan lebih fokus pada unsur-unsur pidana dari Tindak Pidana Korupsi itu sendiri. Hal yang merupakan efek lanjutan dari pendapat Romli Atmasasmita[1]: “..bahwa penyidik dan penuntut tindak pidana korupsi eks Pasal 3 UU Tipikor 2001/1999, pasca berlakunya UU ADP 2014 tidak akan mengalami kesulitan yang berarti untuk menerjemahkan pengertian istilah Penyalahgunaan Wewenang terkait penuntutan dan pembuktian tindak pidana korupsi oleh  penyelenggara Negara atau Pegawai Negeri lainnya atau aparat penegak hukum”.

Sejauh ini, pengertian “menyalahgunakan wewenang” –dalam konteks Pasal 3 UU Pemberantasan Tipikor- secara praktis mengambil alih pengertian “penyalahgunaan wewenang” dalam Pasal 53 ayat (2) huruf b Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986. Hal yang bisa dikatakan merupakan implementasi dari teori Autonomie van het Materiele Strafrecht dari H.A. Demeersemen[2], yang pada intinya menyatakan bahwa: “Hukum Pidana mempunyai otonomi untuk memberikan pengertian yang berbeda dengan pengertian yang terdapat dalam cabang ilmu hukum lainnya, akan tetapi jika hukum pidana tidak menentukan lain, maka dipergunakan pengertian yang terdapat dalam cabang hukum lainnya”, untuk mempertanyakan adakah harmoni atau disharmoni antara Hukum Pidana dengan lingkup hukum lainnya, termasuk Hukum Administrasi.

Namun di dalam realitas sosial, terjadi perbedaan pemahaman mengenai penerapan teori Autonomie van het Materiele Strafrecht tersebut. Sebagian menganggap pengujian penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara, telah tepat. Akan tetapi ada pula yang menganggap pengujian penyalahgunaan wewenang secara khusus/tersendiri tidaklah perlu, karena Majelis Hakim Pengadilan Tipikor, bisa menafsirkan sendiri unsur penyalahgunaan wewenang dalam Pasal 3 UU Pemberantasan Tipikor, dengan melandaskan diri pada asas tersebut di atas, yakni mengambil alih konsep serupa –yaitu penyalahgunaan wewenang - yang telah ada dalam Hukum Administrasi[3].

Di Belanda dianut asas bahwa peradilan biasa (peradilan umum kita) mengisi kekosongan perlindungan hukum yang ditinggalkan peradilan tata usaha negara[4]. Hal yang tentu berkebalikan dengan praktik peradilan Indonesia, dimana Peradilan Tata Usaha Negara hanya mengadili sengketa yang bukan merupakan (residu) kewenangan peradilan umum. Bahkan, bila pun suatu sengketa telah didaftarkan dan diperiksa di Peradilan Tata Usaha Negara, terkadang ditahbiskan pula menjadi “bukan kewenangan” Peradilan Tata Usaha Negara untuk memeriksa, memutus dan menyelesaikannya, dengan pertimbangan bukan merupakan sengketa tata usaha negara, ataupun persoalan hukum lain (selain sifat hukum administrasinya) harus diselesaikan terlebih dahulu.

Inferioritas (baca: prioritas hukum privat>hukum publik) semacam ini, bila terus berlanjut akan menjadi preseden buruk bagi penegakan hukum administrasi di Indonesia, dan bukan tidak mungkin terjadi juga dalam hal pengujian penyalahgunaan wewenang sebagaimana secara atributif telah diberikan Undang-undang Administrasi Negara kepada Peradilan Tata Usaha Negara. Dan lagi-lagi, bisa terjadi Peradilan Tata Usaha Negara akan “dipaksa mengalah” menyerahkan pengujian penyalahgunaan wewenang tersebut melalui jangkauan kewenangan dan syarat-syarat yang sangat dibatasi.

Konsep pembedaan kewenangan mengadili seharusnya tegas ditegakkan dan dipisahkan. Oleh karena Peradilan Tata Usaha Negara tidak berwenang memeriksa (dan memutus) sengketa tata usaha negara (sengketa administrasi) serta Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 (Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004), maka secara negasi juga berarti bahwa Lingkungan Peradilan lainnya tidak memiliki kewenangan memeriksa sengketa tata usaha negara (sengketa administrasi) maupun Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN)[5], sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 serta Undang-undang Administrasi Pemerintahan.
Bersambung..

---

[1] Romli Atmasasmita, Penyalahgunaan Wewenang Oleh Penyelenggara Negara: Suatu  Catatan Kritis Atas  UU RI Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan, , Makalah Seminar Nasional HUT IKAHI, 2015, hlm. 2-3.

[2] SF Marbun. Hukum Administrasi Negara II, Yogyakarta: FH UII Press, 2013, hlm. 114

[3] Bandingkan misalnya dengan Putusan Mahkamah Agung RI Nomor 1340 K/Pid/1992, tanggal 17 Februari 1992.

[4] Philipus M. Hadjon, dkk., Hukum Administrasi dan Tindak Pidana Korupsi, Cetakan Kedua, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2012, hlm. 9.

[5] Sejalan dengan Pasal 87 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, maka makna Keputusan Tata Usaha Negara haruslah dimaknai pula keselarasannya dengan kewenangan PTUN, in cassu pengujian penyalahgunaan wewenang vide Pasal 21 Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014.

[6] Abdul Latif, Hukum Administrasi Dalam Praktik Tindak Pidana Korupsi, Jakarta: Prenada Media Grup, 2014, hlm. 46