Thursday, March 26, 2015

Beberapa Anotasi Terhadap UU Administrasi Pemerintahan (Bagian II)



UU AP Dalam Bingkai Sengketa Tata Usaha Negara
Di samping adanya hal positif terkait dengan kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara dalam Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, terdapat pula beberapa norma yang perlu dikritisi karena merupakan konsep administrasi negara kontemporer dan baru dijadikan norma tertulis, diantaranya adalah:
1.  Kewenangan yang bisa ditarik kembali
Secara umum, Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 menyatakan bahwa hanya kewenangan yang bersumber dari delegasi serta mandat saja yang bisa ditarik kembali oleh pemberi kewenangannya. Filosofi dasarnya adalah bahwa keduanya bukanlah pemegang kewenangan yang asli, sehingga bila dikehendaki pemegang kewenangan yang asli (atribusi) bisa menariknya sewaktu-waktu.
Ini sejalan dengan apa yang diungkapkan SF Marbun, bahwa: “..pada delegasi, pemberi wewenang (delegans) tidak dapat menggunakan wewenang itu lagi, kecuali setelah ada pencabutan dengan berpegang pada asas contrarius actus, sedangkan pada mandat pemberi wewenang mandat (mandans) setiap saat dapat menggunakan sendiri wewenang yang dilimpahkan itu”. (Philipus M. Hadjon, dalam SF Marbun: 2003, hlm. 128)
Dalam praktik hukum administrasi, sebuah kewenangan tidak bisa mudah diberikan ataupun ditarik kembali. Regulasi yang mendasari keberadaan suatu kewenangan idealnya tidak memberikan peluang bagi kewenangan itu berpindah (ditarik kembali) kepada badan/jabatan administrasi lainnya, sebab ini berkaitan dengan pertanggungjawaban kewenangan. Bila sebuah kewenangan dengan mudah bisa berpindah (ditarik kembali), maka bisa terjadi pelaksanaan kewenangan tanpa disertai pertanggungjawaban (pengelakan) atas konsekuensi atau akibat pelaksanaan kewenangan tersebut.

Yang perlu dikritisi dengan seksama adalah apakah dengan ditegaskannya (dalam ketentuan normatif) bahwa sebuah kewenangan bisa berpindah, tidak akan menghambat penegakan hukum administrasi? Sebab bila suatu badan/jabatan pemerintahan bisa sewaktu-waktu kehilangan kewenangannya, akan menimbulkan ketidakpastian  dalam hal pertanggungjawaban pelaksanaan kewenangan tersebut.
2.  Pengecualian asas contrarius actus
Terjemahan bebas asas contrarius actus adalah badan/jabatan administrasi yang menerbitkan sebuah keputusan administrasi, memiliki kewenangan pula mencabut/membatalkan keputusan administrasi tersebut. Secara negasi, maka badan/jabatan administrasi yang tidak menerbitkan suatu keputusan administrasi tidak  memiliki kewenangan mencabut/membatalkan keputusan administrasi tersebut.
Asas ini dianut dan menjadi sebuah asas yang tetap di dalam praktik peradilan administrasi, saat menentukan subyek sengketa tata usaha negara maupun pertanggungjawaban kewenangannya. Namun Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menentukan bahwa badan/jabatan pemerintahan yang lain pun bisa menerbitkan dan/atau mencabut suatu tindakan/keputusan yang tidak dilakukannya, konteksnya adalah struktural atasan-bawahan dalam sebuah instansi.
Kerangka berpikir yang dipakai adalah konsep yang diterapkan dalam Upaya Administrasi, dimana instansi atasan dari suatu badan/jabatan administrasi lain dapat mencabut/membatalkan bahkan menerbitkan tindakan/keputusan dari badan/jabatan administrasi yang secara struktural menjadi bawahannya.
Norma dalam asas contrarius actus di Undang-undang Administrasi Pemerintahan ini merupakan terjemahan lanjutan dari dimungkinkannya perpindahan kewenangan (delegasi dan mandat) antara institusi atasan-bawahan, yang berpotensi menimbulkan kebingungan masyarakat terhadap tindakan/keputusan yang akan dilakukan, sebab bisa jadi sebuah produk administrasi diterbitkan oleh 2 institusi yang berbeda, kendati secara organisatoris keduanya memiliki hubungan kerja.

3.  Upaya Administrasi: Urgensi dan Ketepatgunaannya
Tak berbeda dengan kaidah yang terkandung dalam Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara, penyelesaian sengketa administrasi di Undang-undang Administrasi Pemerintahan pun mensyaratkan adanya Upaya Administrasi sebelum diselesaikan secara litigasi di Pengadilan. Di satu sisi kajian, hal ini bisa dikatakan sebagai sebuah konsistensi pembentuk undang-undang dalam hal normatif, namun terhadap –masih adanya- Upaya Administrasi dalam fase penegakan hukum administrasi, penulis memiliki pandangan yang berbeda.
Menyimpang dari penegakan norma hukum publik pada umumnya, agak janggal tatkala penegakan hukum administrasi ternyata secara normatif masih dimungkinkan diselesaikan tidak melalui institusi yang secara atribusi diberikan kewenangan oleh Konstitusi untuk menyelesaikan hal itu. Sebab menurut penulis, marwah penegakan hukum publik hanya tegak tatkala penegak hukum (Yudikatif) berfungsi dan difungsikan sebagaimana mestinya, sebagai satu-satunya penilai dan pemutus dalam hal adanya pelanggaran terhadap norma-norma hukum publik.
Hal tersebut berbeda dengan kaidah hukum privat, karena norma yang dianut di dalamnya adalah sebisa mungkin persoalan yang timbul diantara privat-privat (individu maupun kelompok) diselesaikan dengan upaya perdamaian (kekeluargaan), dengan alasan utama bahwa kaidah hukum privat hanya mengikat antar para pihak yang mengikatkan diri terhadapnya, dan tidak ada kaidah hukum publik yang terlanggar oleh perikatan tersebut.
Upaya administrasi seperti halnya konsep-konsep dalam hukum pidana maupun perdata yang kini berlaku di Indonesia, merupakan adaptasi dari Sistem Hukum Eropa-Kontinental (khususnya Belanda (W. Riawan Tjandra: 2009, hlm. 46 maupun Prancis) dan patut diakui masih kuat pengaruhnya dalam penyusunan tertib hukum di negeri ini, kendati telah lama memerdekakan diri (Muchsan: 1981, hlm. 21-22). Yang berbeda adalah, adanya penekanan konsep asli Indonesia untuk memberikan kesan karakteristik ke-Indonesia-an dalam tatanan hukum tersebut, yakni penyematan konsep musyawarah mufakat maupun perdamaian sebagai landasan filosofis keberadaan Upaya Administrasi dalam penegakan hukum Administrasi di Indonesia.
Inilah yang penulis simpulkan dari konsep Upaya Administratif selama ini, sebagaimana sejalan dengan apa yang  diungkapkan SF Marbun (SF Marbun: 2003, hlm. 59), bahwa: “..Dalam hal terjadi sengketa antara pemerintah dengan rakyat, prinsip utama yang perlu dikedepankan adalah prinsip penyelesaian sengketa dengan cara musyawarah melalui wadah atau sarana upaya administratif, sedangan penyelesaian melalui peradilan administrasi dijadikan sebagai sarana terakhir”.
Hal yang secara konseptual serupa pun dikatakan oleh Bachsan Mustafa (Bachsan Mustafa: 2001, hlm 111) : “Sesuai dengan asas negara hukum dan asas pancasila, maka yang dimaksud dengan upaya administratif dalam menyelesaikan sengketa tata usaha negara adalah upaya musyawarah untuk mufakat di antara para pihak yang bersengketa..
Dari kedua pendapat itu secara sumir dapat disimpulkan, latar belakang Upaya Administrasi dalam penegakan hukum administrasi di Indonesia pada prinsipnya adalah penyelesaian secara damai (kekeluargaan) maupun musyawarah mufakat dalam hal terjadi sengketa antara pemerintah dengan warga. Konsep hukum yang bisa dikatakan masih kentara terpengaruh oleh kaidah-kaidah Hukum Perdata, yang menekankan penyelesaian sengketa terlebih dahulu diselesaikan dengan mediasi –atau sejenisnya-, sebelum persoalan tersebut diselesaikan di badan peradilan. Meskipun dengan argumentasi adanya pertimbangan menyeluruh terhadap sengketa administrasi (aspek doelmatigheid maupun rechtmatigheid), tetap saja merupakan hal yang janggal bila didasari fakta bahwa hukum administrasi negara adalah kaidah hukum publik yang harusnya non-negotiable.
Bisa dibayangkan tatkala penegakan hukum publik, seperti adanya tindak pidana korupsi ataupun pelanggaran norma konstitusional, bisa diselesaikan dengan upaya perdamaian (kekeluargaan). Dimana marwah negara, pemerintahan atau bahkan penegak hukum (yudikatif), tatkala regulasi bisa ditawar-tawar atas nama upaya perdamaian (kekeluargaan), saat pelanggaran terhadap konstitusi sekalipun bisa diselesaikan atas nama musyawarah mufakat antara para pihak yang bersengketa? Tentu hal ini akan menafikan fungsi penegakan hukum publik, dan akan menjadi preseden buruk, bahkan bagi status “Negara Hukum” itu sendiri.
4.  Ambiguitas & Pertentangan Norma tentang Kewenangan mengadili
Sebagaimana telah dikemukakan di atas, kaidah upaya administrasi ditemukan tak hanya dalam Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara tapi juga dalam Undang-undang Administrasi Pemerintahan. Ini termuat dalam Pasal 76 ayat (3) Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, bahwa: “Dalam hal Warga Masyarakat tidak menerima atas penyelesaian banding oleh Atasan Pejabat, Warga Masyarakat dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan”
Klausula tersebut tentunya menimbulkan pertanyaan kritis, apakah kata “dapat” itu merepresentasikan kaidah imperatif (keharusan) ataukah kaidah alternatif (pilihan)? Kata “dapat” dalam ketentuan Pasal Pasal 76 ayat (3) Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 itu secara filosofis mungkin meniru kata “dapat” dalam ketentuan Pasal 53 ayat (1) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004, yang diartikan bahwa orang/badan hukum perdata, boleh menggugat, boleh juga tidak menggugat.
Namun konteks “dapat” di dalam ketentuan Pasal 53 ayat (1) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 itu kurang pas bila diterapkan dalam kaidah upaya administratif, sebab kata “dapat” di dalam Pasal 53 ayat (1) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 lebih merupakan pilihan tindakan hukum (bersifat alternatif), sedangkan kata “dapat” di dalam Pasal 75 ayat (1) Undang-undang Administrasi Pemerintahan maupun Pasal 76 ayat (3) Undang-undang Administrasi Pemerintahan merupakan kaidah prosedural yang harus ditempuh (bersifat imperatif). 
Potensi pertentangan norma muncul saat Pasal 76 ayat (3) Undang-undang Administrasi Pemerintahan dikonfrontasikan dengan ketentuan pasal 48 jo. Pasal 51 ayat (3) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986, sebab bila makna “Pengadilan” dalam ketentuan Pasal 76 ayat (3) Undang-undang Administrasi Pemerintahan tersebut diacukan kepada Pasal 1 angka 18 Undang-undang Administrasi Pemerintahan, maka akan terjadi ambiguitas makna serta kompetensi absolut antara Pengadilan Tata Usaha Negara dengan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara.
Terkait hal ini, mungkin saja ada yang berpendapat bahwa asas hukum umum bisa diterapkan, yakni asas lex speciali derogate legi generali ataupun asas lex posteriori derogate legi priori. Namun tepatkah memperbandingkan kekhususan/keumuman Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara dengan Undang-undang Administrasi Pemerintahan, atau memperbandingkan kebaruan/kelampauan Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara dengan Undang-undang Administrasi Pemerintahan?

KESIMPULAN
1. Kendati dimungkinkan, adanya penarikan kembali kewenangan (delegasi maupun mandat) oleh instansi pemberi kewenangan itu, hendaknya dibatasi secara ketat pelaksanaannya. Hal ini untuk mencegah inefektivitas pelaksanaan kewenangan maupun putusan pengadilan, yang mewajibkan badan/jabatan pemerintahan melaksanakan suatu tindakan/keputusan administrasi negara.
Pengetatan syarat ini pun merupakan bentuk perlindungan hukum bagi administrasi negara itu sendiri, sehingga menjadi jelas dan tetap lingkup tugas pokok dan fungsi, serta pertanggungjawaban yang mereka lakukan. Sehingga pada akhirnya, asas contrarius actus dapat tetap diimplementasikan secara konsisten.

2. Upaya Administrasi dalam Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, menurut hemat penulis telah tepat merupakan norma alternatif yang bisa ditempuh oleh Warga Masyarakat sebagai reaksi atas tindakan/keputusan administrasi pemerintahan.
Namun norma itu akan menjadi mubadzir dan tidak efisien tatkala proses yang ditempuh oleh pencari keadilan ternyata memakan waktu yang lebih lama dari penyelesaian sengketa administrasi sebelum disahkannya Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014. Terlebih adanya kemungkinan penarikan kewenangan antar badan/jabatan administrasi, yang berpotensi pula menghambat pelaksanaan tindakan/keputusan administrasi maupun putusan pengadilan terkait tindakan/keputusan administrasi tersebut.
Dalam kaitannya dengan norma hukum publik, sejatinya keberadaan Upaya Administrasi sebagai salah satu cara penyelesaian sengketa administrasi adalah kurang tepat, sebab kendati konsep yang selama ini hendak dibangun adalah demi kelengkapan substansi pemeriksaan (aspek doelmatigheid dan aspak rechtmatigheid), namun sebenarnya itu tidak berkesesuaian dengan prinsip hukum sebuah lembaga peradilan berdasarkan teori pemisahan kekuasaan dalam trias politica, maupun prinsip tiadanya mediasi (perdamaian) dan tawar-menawar dalam penegakan hukum publik.   






No comments:

Post a Comment