Beberapa Anotasi Terhadap UU Administrasi Pemerintahan (Bagian I)

Welfare State dan Peradilan Tata Usaha Negara

Hukum dan kesejahteraan secara terminologi mungkin berada di dua ranah yang sama sekali berbeda, dimana salah satunya berbicara mengenai aturan, keterikatan dan sanksi, sedangkan di sisi lain berkenaan dengan keadilan dan pemerataan ekonomi, kelayakan hidup serta kemakmuran rakyatnya.

Konsep negara hukum modern menuntut aturan hukum yang disusun, tak semata bertujuan untuk keteraturan masyarakatnya semata, namun juga memberikan manfaat dan kontribusi positif bagi masyarakat dalam menjalani kesehariannya. Hal itulah yang sejatinya terkandung dalam terminologi welfare state sebagaimana dicetuskan Beveridge (Soehardjo, dalam Muchsan: 1981, hlm. 1) maupun Kranenburg, bahwa negara harus secara aktif mengupayakan kesejahteraan, bertindak adil yang dapat dirasakan seluruh masyarakat secara merata dan seimbang,.

Tuntutan masyarakat menyebabkan terjadinya pergeseran fungsi negara (i.c Pemerintahan), yang tak lagi hanya tentang “aturan” dan “sanksi”, tapi juga memberikan jaminan pemerataan kesejahteraan dan kelayakan hidup rakyatnya, melalui fungsi pelayanan dalam aturan-aturan yang disusunnya. Negara kita juga mengikuti kecenderungan tersebut, dimana salah satu regulasi yang menjadi indikasinya adalah Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang harus diakui adalah pengejawantahan dari fungsi pelayanan pemerintah dan merupakan salah satu refleksi dari konsep welfare state.

Perjalanan pengesahan Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administasi Pemerintahan yang panjang dan berliku, harus disikapi oleh dugaan positif bahwa penyusun undang-undang memang bermaksud mematangkan dan menampung segala konsep pelayanan publik yang berkaitan dengan administrasi pemerintahan, agar kelak tak hanya masyarakat saja yang bisa mengambil manfaat dari adanya regulasi tersebut, namun juga aparatur pemerintah memiliki panduan dan rambu-rambu riil dalam melakukan tugasnya sebagai pelayan publik.

Di awal penyusunannya, bisa dikatakan yang paling bersemangat dan antusias mendukung dan memperjuangkan hadirnya Undang-undang Administrasi Pemerintahan adalah Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara. Hegemoni positif itu paralel dengan asumsi bahwa keberadaan hukum positif yang mengatur administrasi pemerintahan dalam satu bangun regulasi yang terkodifikasi, diharapkan akan memperkuat kedudukan serta kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara dalam penegakan hukum administrasi.

Namun seiring waktu sampai dengan disahkannya Undang-undang Administrasi Pemerintahan Tahun 2014, penulis menganggap kendati Undang-undang tersebut memang relatif holistik namun substansinya cenderung tidak menyentuh langsung penguatan penegakan hukum administrasi in cassu penguatan kewenangan dan kedudukan Peradilan Tata Usaha Negara, melainkan lebih kepada panduan internal bagi administratur pemerintahan (aparatur sipil negara) dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya.

Minimnya regulasi mengenai penegakan hukum administrasi oleh Yudikatif (i.c. Peradilan Tata Usaha Negara) di dalam Undang-undang tersebut, memang patut disesali. Sebab ekspektasi mayoritas Hakim di Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara –termasuk penulis-, ialah apa yang termuat juga merepresentasikan peranan Lembaga Peradilan, khususnya Peradilan Tata Usaha Negara dalam menegakkan hukum administrasi. Respon positif terhadapnya mungkin paradigma bahwa Undang-undang Administrasi Pemerintahan bukanlah hukum formil yang mengatur bagaimana penegakan hukum administrasi dilakukan, melainkan hukum materiil yang berisikan pokok-pokok dari hukum administrasi negara, seperti sumber kewenangan, perintah dan larangan dalam melaksanakan kewenangan, serta sanksi terhadap pelanggaran administrasi (Enrico Simanjuntak, dalam Subur MS (ed.), dkk: 2014, hlm. 57).

Penegakan Hukum Administrasi

Pedoman utama dalam pelaksanaan administrasi negara (termasuk di dalamnya administrasi pemerintahan) sebagaimana diatur dalam Pasal 53 ayat (2) Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 adalah peraturan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Hal ini paralel dengan apa yang termuat dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 30 Tahun 2014, perbedaannya ada satu addendum, yakni kebijakan pemerintahan.

Peraturan perundang-undangan, terlepas dari konfigurasi politik yang bertarik-ulur di belakangnya, harus dipandang sebagai sebuah konsensus yang relatif ajeg diantara para pembentuknya (eksekutif dan/atau legislatif), sebab semuanya bermuara, berasal dan harus sesuai dengan Konstitusi. Pun halnya dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, kendati kebanyakan berasal dari praktek administrasi negara yang tak tertulis apalagi terkodifikasi, namun diakui sebagai sebuah pedoman yang konsisten dijadikan acuan dalam pelaksanaan kewenangan dan pelayanan oleh administratur pemerintah.

Di sisi lain, kebijakan pemerintahan menurut hemat penulis lebih merupakan tafsiran sepihak dari pemerintah (eksekutif) dalam mengimplementasikan praktek administrasi negara yang dianggap sesuai dan sejalan dengan perundang-undangan, yang bisa jadi tafsiran ini relatif berubah-ubah sesuai dengan rezim pemerintahan (eksekutif) yang tengah berkuasa. Dimuatnya kebijakan pemerintahan sebagai salah satu pedoman pelaksanaan administrasi pemerintahan juga berlebihan dan terkesan menunjukkan kepentingan pemerintah sendiri dalam melaksanakan fungsinya (pengaturan & pelayanan) terhadap masyarakat, mengingat masih ada (dan berlaku) AAUPB yang bisa dijadikan dasar tafsiran praktis bagi pedoman pelaksanaan administrasi pemerintahan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Lantas, bila yang dipedomani dalam pelaksanaan administrasi pemerintahan itu adalah kebijakan pemerintah (misalnya pelaksanaan kewenangan diskresi), yang terlepas dari keberadaan kaidah peraturan perundang-undangan dan/atau asas-asas umum pemerintahan yang baik, maka apa yang akan dijadikan alat uji tatkala ada permasalahan terhadapnya?