Schorsing dan Uitvoerbaar bij Vorraad Dalam Sebuah Perbandingan (Bagian I)

 I.     PENDAHULUAN

Dalam sengketa yang telah diperiksa di pengadilan, baik di Peradilan Umum yakni sengketa perdata maupun di Peradilan Tata Usaha Negara yakni sengketa tata usaha negara, selain mengajukan petitum pokok, pihak penggugat juga bisa mengajukan petitum tambahan. Perbedaannya keduanya adalah, bila petitum pokok berkaitan erat dengan pokok sengketa yang tengah diperiksa, petitum tambahan berkaitan erat dengan prosesual pelaksanaan dari petitum pokok.

Petitum tambahan dimohonkan oleh pihak Penggugat, bila dipertimbangkan atau dinilai akan ada tindakan tertentu yang merugikan atau berpotensi merugikan bila selama proses pemeriksaan sengketa tersebut sampai dengan sengketa tersebut berkekuatan hukum tetap, keadaan status quo tetap berlaku. Sehingga bila hal ini dibiarkan, menunggu sampai tuntasnya upaya hukum dan status inkcraht-nya sengketa itu, bisa berpotensi menyebabkan munculnya kerugian yang lebih besar.

Terkait petitum tambahan itu, sedikit banyak telah ter-lembaga-kan secara formal baik di Peradilan Umum dalam hal sengketa keperdataan atau juga pidana, maupun Peradilan Tata Usaha Negara, sekalipun pelaksanaannya belum terregulasi secara detail dan jelas. Petitum tambahan berupa schorsing (Penundaan) Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara, dikenal dalam Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 67 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986. Sedangkan Petitum tambahan berupa Uitvoerbaar bij Vorraad (putusan serta merta), termuat dalam Pasal 180 ayat (1) Herzien Inlandsch Reglement (HIR), Pasal 191 ayat (1) Reglement Voor de Buitengewesten (R.Bg), sebagaimana pula SEMA  No. 3 Tahun 2000 tentang Putusan Serta Merta (Uitvoerbaar bij voorraad) dan Provisionil serta SEMA No. 4 Tahun 2001 tentang Permasalahan Putusan Serta Merta dan Provisionil.

II. SCHORSING: PENUNDAAN PELAKSANAAN

KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA

Sebagaimana termuat dalam ketentuan Pasal 67 ayat (1) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986, pada prinsipnya suatu gugatan tata usaha negara tidak menunda pelaksanaan keputusan tata usaha negara yang digugat. Hal ini berpedoman pada filosofi bahwa tindakan Badan/Jabatan Tata Usaha Negara tetap dianggap sah, sepanjang belum dinyatakan sebaliknya oleh Pengadilan, yang didasarkan pada fungsi dari Badan/Jabatan Publik yakni dalam hal pengaturan (regulatory function) dan pelayanan (service function). Sehingga secara sumir dapat dianggap, bahwa penundaan pelaksanaan fungsi dari Badan/Jabatan Publik sama halnya dengan penghambatan terhadap fungsi pengaturan dan pelayanan kepada masyarakat oleh Badan/Jabatan Publik. Hal mana yang sejalan dengan pendapat Asmuni[1], adanya prinsip bahwa keputusan dari Badan/Jabatan Tata Usaha Negara tetap dianggap sah adalah agar tugas pemerintahan khususnya dalam rangka memberikan perlindungan (protection), pelayanan umum (public service) dan mewujudkan kesejahteraan (welfare) bagi masyarakat dapat berjalan.

Norma yang dianut terkait prinsip bahwa gugatan tidak menunda pelaksanaan suatu keputusan tata usaha negara, dalam lingkup teori Hukum Administrasi Negara dikenal dengan istilah asas praduga legalitas atau vermoeden van rechtmatigheid. Atau lebih umum dikenal sebagai asas praesumptio iusta causa, yang pada pokoknya menyatakan bahwa segala keputusan yang diterbitkan oleh Badan/Jabatan Tata Usaha Negara, tetap dianggap sah oleh karenanya dapat dijalankan sampai ada putusan pengadilan berkekuatan hukum tetap yang menyatakan sebaliknya.

Asas praesumptio iusta causa ini bisa jadi merupakan pengembangan dari prinsip dari bahasa latin, yakni Ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat (the burden of proof is on he who declares, not on he who denies)[2], sebuah prinsip yang menegaskan bahwa seseorang dinyatakan tidak bersalah sampai terbukti sebaliknya, yang dalam lingkup Hukum Pidana kita, diistilahkan sebagai asas praduga tak bersalah.

Schorsing adalah term atau istilah yang diidentikkan dengan penundaan keputusan tata usaha negara, yang secara harfiah berarti suspensi (penangguhan) atau larangan. Sedangkan secara istilah, Schorsing adalah 1. Tijdelijke onderbreking van een proces (Temporary interruption of a process). 2. Tijdelijke buitenwerkingstelling van een besluit of verordening. (Temporary deactivation of an act or regulation ) 3. Tijdelijk een ambtenaar uit zijn functie zetten (Take an official from office put)[3].

Norma yang terkandung dalam ketentuan Pasal 67 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986, bila dibaca secara sepintas memang saling bertentangan. Karena di satu sisi Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara menganut prinsip bahwa adanya gugatan tidak menunda pelaksanakan suatu keputusan tata usaha negara, namun di sisi lain memungkinkan adanya penundaan pelaksanaan keputusan tata usaha negara.

Penundaan pelaksanaan keputusan tata usaha negara dapat dimintakan dalam pemeriksaan suatu sengketa tata usaha negara, sepanjang diketahui dan dirasakan bahwa bila keputusan tata usaha negara tersebut tetap dilaksanakan, maka akan berpotensi menimbulkan kerugian yang lebih besar kepada Penggugat. Hal tersebut dapat ditemukan dalam ketentuan Pasal 67 ayat (4) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986.

Persyaratan utama untuk dikabulkannya Penetapan Penundaan Pelaksanaan suatu Keputusan Usaha Negara berdasarkan ketentuan Pasal 67 ayat (4) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tersebut di atas adalah, adanya keadaan yang mendesak yang mengakibatkan atau berpotensi mengakibatkan kepentingan Penggugat akan lebih dirugikan bila Keputusan tersebut tetap dinyatakan sah (berdasarkan asas praduga rechtmatigheid) dan tetap dilaksanakan. Selain itu, kepentingan tersebut haruslah bukan kepentingan yang terkait dengan kepentingan umum dalam rangka pembangunan.

Dalam Buku II tentang Pedoman Teknis Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, dinyatakan beberapa poin yang harus dicermati terkait dengan Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara, yakni[4]:

1. Obyeknya harus merupakan Keputusan Tata Usaha Negara (beschikking);
2. Penundaan harus diajukan Penggugat, bukan atas prakarsa Hakim;
3. Yang ditunda adalah daya berlakunya Keputusan TUN, maka jika daya berlakunya di keputusan TUN dihentikan, akibat hukumnya seluruh tindakan pelaksanaan Keputusan TUN terhenti oleh karenanya. Atas dasar itu tidak dibolehkan menetapkan penundaan pelaksanaan keputusan TUN yang digugat dengan hanya berlaku untuk sebagian saja;
4. Perbuatan faktual yang menjadi isi dalam keputusan TUN itu belum dilaksanakan secara fisik, misalnya pembongkaran yang belum dilaksanakan;
5. Penundaan dapat dikabulkan apabila kepentingan Penggugat yang dirugikan tidak dapat atau sulit dipulihkan oleh akibat keputusan TUN yang digugat terlanjur dilaksanakan, oleh karenanya tidak setiap permohonan harus dikabulkan;
6. Ada keadaan atau alasan yang sangat mendesak yang menuntut Hakim untuk segera mengambil sikap terhadap permohonan penundaan;
7. Sebelum mengabulkan permohonan penundaan, kepentingan Tergugat harus dipertimbangan, maha Tergugat harus didengar terlebih dahulu. Mengingat sifatnya yang sangat mendesak itu, kalau perlu dapat dilakukan dengan melalui telepon/teleks/faksimili;
8. Penundaan yang dimohonkan tidak menyangkut kepentingan umum dalam rangka pembangunan;
9. Penetapan Penundaan pelaksanaan keputusan TUN yang digugat, dibuat tersendiri, terpisah dari putusan akhir terhadap pokok sengketanya;
10. Penetapan penundaan yang dibuat, daya berlakunya mengikuti sampai dengan putusan pokok sengketanya berkekuatan hukum tetap;
11. Penundaan pelaksanaan keputusna TUN yag digugat, tidak boleh ditetapkan dengan bersyarat selama jangka waktu tertentu, misalnya dua atau tiga bulan;
12. Mengingat kepentingan Penggugat yang dirugikan terhadap pelaksanaan surat keputusan TUN yang digugat kemungkinan baru timbul pada waktu proses pemeriksaan di tingkat banding, maka atas dasar permohonan Penggugat, Hakim Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara, dapat pula menerbitkan penetapan penundaan yang harus dilihat dan dipertimbangkan secara kasuistis.

Bila dianalisa secara sederhana, “ruang lingkup” schorsing yang hanya terletak pada penundaan/penangguhan pelaksanaan suatu keputusan tata usaha negara, terkadang tidak memberikan penyelesaian. Hal ini dikarenakan pada prinsipnya penundaan pelaksanaan putusan hanya melingkupi beberapa aspek parsial dari substansi keputusan tata usaha negara yang digugat, yakni:

• Menunda keberlakuan (sifat berlaku), dari substansi (apa yang dinyatakan) keputusan tata usaha negara;
• Akibat yang ditimbulkan adalah, kembali kepada keadaan faktual/hukum sejak sebelum keputusan tersebut diterbitkan, serta mempertahankan kedudukan hukum itu selama penetapan penundaannya berlaku;
•  Menghentikan tahapan/proses lanjutan atau finalisasi dari substansi (apa yang dinyatakan) yang termaktub dalam keputusan tata usaha negara yang digugat.

Dalam beberapa kasus konkrit di bidang sengketa tata usaha negara, tidak dimasukkannya permohonan penundaan pelaksanaan keputusan tata usaha negara di dalam sebuah gugatan -dengan berbagai alasan[5]- bisa menimbukan persoalan hukum baru, bahkan berakibat pada hilangnya kemanfaatan dari putusan yang kemudian dihasilkan. Sehingga dengan demikian tujuan proses peradilan, sejatinya telah bergeser dan tereduksi seiring dengan tiadanya manfaat/faedah dari putusan pengadilan.

Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara, secara limitatif hanya dapat dilakukan terhadap suatu keputusan tata usaha negara yang berwujud secara fisik, dengan kata lain didasarkan pada keputusan tata usaha negara berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 9 Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009. Secara a contrario, penerapan schorsing ini tidak diterapkan pada keputusan tata usaha negara yang didasarkan pada ketentuan Pasal 3 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986, atau kaidah fiktif-negatif.

Hal tersebut tentunya menimbulkan kekosongan hukum, karena ternyata jaminan hukum prosesual Penggugat dalam hal gugatan fiktif-negatif, -maupun fiktif-positif sebagaimana Undang-undang Administrasi Pemerintahan-, belum terpranatakan secara formal. Dengan demikian, persoalan hukum tersebut perlu dicarikan jalan keluarnya.

Kendati pada dasarnya konsep Putusan Serta Merta (Uitvoerbaar bij voorraad) berada dalam ranah perdata, akan tetapi dengan mengikuti perkembangan zaman, akan menjadi relevan tatkala fungsi hukum (baik hukum privat maupun hukum publik) saat ini tidak hanya mengenai kepastian hukum maupun keadilan itu sendiri, melainkan juga berkaitan dengan kemanfaatan yang ditimbulkan dari hukum yang dibentuk hakim tersebut.

Bersambung..

---

[1] Asmuni, Penundaan Pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara oleh Pengadilan Tata Usaha Negara, Jurnal. Universitas Brawijaya. 2013. Hlm.1

[2] http://en.wikipedia.org/wiki/Presumption_of_innocence diakses tanggal 30 April 2014

[3] Sebagaimana ditemukan dalam: http://bellevueholidayrentals.com/juridisch/

[4] Petunjuk Pelaksanaan Mahkamah Agung RI Nomor 1 Tahun 2005, tanggal 7 Desember 2005 tentang Penundaan Pelaksanaan Surat Keputusan TUN Yang Digugat.

[5] Bisa karena ketidaktahuan dari Penggugat tentang pranata penundaan pelaksanaan keputusan tata usaha negara ini, bisa pula karena anggapan bahwa implementasi dari penundaan pelaksanaan keputusan amat susah dan amat jarang bisa dilakukan.